Мюнхенская конференция 2018: мир на пороге пропасти, Запад без политических стратегий

Мюнхенская конференция  в этому году прошла под знаком напряженной ситуации в области международной безопасности. В то же время конференция ясно продемонстрировала, что столкнувшиеся с этой угрозой Европа и весь  Запад не имеют реальных политических стратегий для поиска новых решений и путей укрепления стабильности.

В ходе конференции были ясно изложены риски в области политики безопасности: ситуация на Ближнем Востоке, в Северной Корее, кибератаки, распространение оружия массового уничтожения, рост влияния нелиберальных сверхдержав. Чем четче вырисовывалась картина опасной ситуации на протяжении трех дней конференции, тем более тревожным представлялось отсутствие конкретных стратегий и согласованных подходов для минимизации рисков. Запад, который сегодня осознает свое угрожающее положение в системном конфликте с нелиберальными государствами, парализован сложными проблемами и глубокими трещинами в своем собственном лагере из-за существующих конфликтов ценностей и интересов.

Правительства ЕС готовы к сотрудничеству

В течение первых двух дней особое внимание было уделено сотрудничеству государств Евросоюза и НАТО в рамках Постоянного структурированного  сотрудничества по вопросам безопасности и обороны (PESCO) в качестве центральной концепции, которая начала реализовываться в прошлом году. Инициатива PESCO - оборонной системы ЕС, которая связана с Фондом обороны ЕС - была обусловлена тремя событиями с 2016 года: падением доверия к США после избрания президентом Дональда Трампа; необходимостью реагирования на выход Великобритании из ЕС; необходимостью координировать растущие расходы на оборону стран ЕС, пока они приближаются к двум процентам от ВВП, на которых настаивает НАТО.

Критика, высказанная в последние недели в адрес PESCO, также чувствовалась в Мюнхене в официальных заявлениях и кулуарных переговорах, что стало неприятной неожиданностью для европейцев, поскольку до сих пор предполагалось, что укрепление оборонного потенциала Европы соответствует интересам США. Например, генеральный секретарь НАТО Йенс Столтенберг предупредил, что укрепление европейского сотрудничества в области обороны "не является альтернативой НАТО", и подчеркнул, что не должны быть подвергнуты дискриминации члены альянса, не входящие в ЕС. В конце концов, после Brexit, 80% расходов на оборону НАТО будет оплачиваться этими странами.

Некоторые участники увидели в предостерегающих словах Столтенберга почерк Вашингтона, поскольку США боятся потерять доступ к рынку в ЕС. Представители меньших стран-членов ЕС отметили в кулуарах официальных дебатов в Мюнхене риск того, что они сами могут оказаться среди проигравших. Однако до сих пор PESCO, несмотря на всю критику, является проектом с целенаправленным участием в планировании НАТО. Инициатива должна оправдать возлагаемые на нее надежды в ближайшие месяцы и годы.

Германо-французский настрой на прогресс

Дополняющие идеи пришли из Берлина и Парижа во время совместного выступления министра обороны ФРГ Урсулы фон дер Лейен и ее французской коллеги Флоренции Парли. Фон дер Лейен сделала акцент на внешнеполитическом послании недавно согласованного коалиционного соглашения в Германии: "Мы хотим оставаться трансатлантическим, но при этом стать европейскими". Она призвала к созданию "собственного PESCO" также и для европейской внешней политики. Речь идет о том, чтобы добиться возможности решения внешнеполитических задач в рамках меньших групп на основании решений большинства. Парли подчеркнула новое качество франко-германского сотрудничества в области обороны после франко-германского саммита в июле 2017 года - как в "оперативном" плане, например, в рамках миссии по стабилизации Мали, так и в области вооружения и закупок. Однако за выставляемой напоказ немецко-французской динамикой просматриваются сохраняющиеся противоречия. Параллельно Парли говорила о "Европейской инициативе реагирования", которую Берлин считает контрпроектом для PESCO: Германия хочет создать возможности в ЕС, в то время как Франция ищет силы для операций, в которых структура PESCO играет менее важную роль.

На следующий день президент Европейской комиссии Жан-Клод Юнкер подчеркнул "волю к эмансипации" ЕС в сфере внешней политики и безопасности, которая, однако, не направлена против НАТО или США. Он также выступил за принятие решений в этих областях с помощью простого большинства. Однако выступления нового премьер-министра Польши Матеуша Моравецкого и канцлера Австрии Себастьяна Курца ясно показали, что дух оптимизма не распространяется на весь ЕС.

Сотрудничество после Brexit остается неясным 

Долгожданную конкретику в вопрос о Brexit привнесла речь премьер-министра Великобритании Терезы Мэй, которая предложила в Мюнхене союз в сфере безопасности между ЕС и Великобританией после выхода Британии из Евросоюза. Существующее сотрудничество в области безопасности будет продолжаться в рамках предлагаемого союза, заявила Мэй. Она сделала важную уступку: в сотрудничестве с ЕС Лондон будет "уважать" юридическое право Европейского суда. Несмотря на это заявление, речь Мэй не имела четкого звучания: хоть она заявила, что Великобритания "безоговорочно" привержена защите Европы; однако ее предупреждение о том, что неудача на переговорах "повредит обеим сторонам" также вызвала опасения, что Лондон может использовать свои "активы безопасности" в качестве рычага на переговорах. В целом, реакция на речь Мэй в Мюнхене была очень неоднозначной. 

США: Преемственность против Трампа

Делегация американских участников Мюнхенской конференции по безопасности 2018 года была едина: союзники по НАТО должны быть убеждены в том, что трансатлантические отношения устойчивы, союзнические гарантии надежны, внешняя политика США преемственна. Мягкие тона, прозвучавшие с немецкой стороны, американцы восприняли с радостью, тем более что действующий федеральный министр иностранных дел в своем выступлении заявил, что Германия должна способствовать укреплению Европы и сделать ее более дееспособной, одновременно укрепляя сотрудничество с США. В одиночку Европа не может формировать мир и защищать либеральный мировой порядок, благами которого она до сих пор пользуется, сказал Зигмар Габриэль.

Советник президента США по безопасности, генерал МакМастер выступил с "классической" трансатлантической речью и подчеркнул общие ценности Соединенных Штатов с Европой, обозначив при этом три основные темы внешней политики США: предотвращение распространения оружия массового уничтожения, борьбу с терроризмом и укрепление международных организаций; последний пункт был довольно двояким, учитывая многократную критику Трампа в отношении этих же организаций. В отличие от вице-президента Майка Пенса или министра обороны Мэттиса, которые исчезли с трибуны сразу после выступлений, МакМастер был готов к диалогу в Мюнхене. При этом он отошел от линии своего президента Дональда Трампа, сделав заявление о том, что вмешательство России в президентскую избирательную кампанию в США стало теперь "неопровержимым фактом". Трамп позже гневно отреагировал на эти слова МакМастера в "Твиттер".  Отвечая на вопрос о его публикации в Wall Street Journal в мае 2017 года, написанной совместно с экономическим советником Трампа Гэри Коном, в которой МакМастер писал об эпохе экономической борьбы "всех против всех", генерал пояснил, что его тезис касался лишь конкуренции между "свободными и несвободными государствами", а не отношений с союзниками. Эта новая интерпретация собственной статьи, сделанная очевидно в тактических целях, противоречит многочисленным заявлениям Трампа, начиная с 2017 года.

Традиционная панель с участием четырех конгрессменов была призвана убедить всех в том, что преемственность американской внешней политики сохраняется. И если Белый дом отклонится от прежней линии в важных областях, то Конгресс будет вмешиваться, например, как это произошло в случаях с антироссийскими санкциями и финансированием Министерства иностранных дел.

Воинственная риторика вместо диалога

Эта же панель конгрессменов, призванная доказать непрерывность внешней политики Вашингтона, также дала понять, что поменялось в мире к моменту проведения нынешней Мюнхенской конференции. С точки зрения Вашингтона, за прошедший год в наибольший риск превратилась Северная Корея. В прошлом году список самых больших опасностей возглавлял терроризм. То, что воинственная риторика Дональда Трампа также разделяется политиками в Конгрессе, подтвердил своими высказываниями сенатор Джим Риш (республиканец, Айдахо), предупредивший, что военные действия против Пхеньяна будут "массовыми" и принесут потери и разрушения "библейских масштабов". 

Заместитель государственного секретаря США Джон Салливан и российский представитель Сергей Кисляк, бывший посол в Вашингтоне, в ходе панели, посвященной контролю над ядерными вооружениями, также обвинили друг друга в проведении агрессивной политики в области атомного оружия. Такой вербальный обмен ударами редко слышался даже в годы холодной войны.

В целом, в этом году от американской стороны мало было слышно про максимизацию национальной выгоды и "транзакционные" сделки. Напротив, присутствующие на конференции американские представители приложили все усилия для того, чтобы вновь завоевать место в западном альянсе и западном сообществе ценностей. Они добились лишь частичного успеха. Ведь для участников, в конечном счете, играют роль слова Трампа. 

На пути к конфронтации систем 

В 2017 году в центре дискуссии были распад Запада и парадигма часто упоминаемого русскими и иранцами постзападного мира. На полях MSC в 2018 году, напротив, обсуждались вопросы международной безопасности на фоне системного конфликта между западно-либеральными демократиями и авторитарными режимами. Например, федеральный министр иностранных дел Зигмар Габриэль сказал: "В новом и гораздо более сложном по сравнению с эрой холодной войны мире сегодня ведется системная конкуренция между развитыми демократиями и автократиями". Представители США искали четкую локализацию в этой системе координат - на стороне Европы. Особенно отчетливыми в этом плане были нападки бывшего вице-президента от Демократической партии Джо Байдена на Россию, которая, по его словам, "делает все возможное, чтобы уничтожить трансатлантический альянс и международный либеральный порядок".

Россия отстаивает свои позиции

Выступление министра иностранных дел России Сергея Лаврова показало, что Москва не приемлет западную экспансионистскую политику. Лавров связал ревизионизм национал-социализма с событиями после 1989 года и отклонил обвинительный акт специального следователя США Роберта Мюллера против 13 российских граждан о вмешательстве России в избирательную кампанию в США, назвав его "болтовней". Обращаясь к сирийскому конфликту и условиям для архитектуры региональной безопасности, Лавров дал понять, что диалог должен учитывать интересы всех игроков в регионе.

"Слон в комнате": Китай

Министр иностранных дел Габриэль интерпретировал китайскую инициативу "Один пояс и один путь" как попытку "создать всеобъемлющую систему формирования мира в соответствии с интересами Китая". КНР является единственным соперником в существующем системном конфликте, преследующем сегодня сложную и продуманную глобальную стратегию. ЕС должен добиться внутренней сплоченности, и государства-члены должны развить общее понимание своих интересов в внешних отношениях ЕС. Им необходимо будет разработать стратегии и инструменты для совместной реализации этих интересов. 

Вера в трансформацию Китая - как с точки зрения постепенной демократизации, так и с точки зрения перехода к рыночной экономике -  едва ли у кого-то осталась, в том числе и у представителей предпринимательства. Инициатива "Один пояс и один путь" воспринимается как угроза не только потому, что Китай делает стратегические инвестиции, обеспечивая себе доступ к рынкам, подрывает западные нормы и укрепляет свою позицию, но также и потому, что эта инициатива обладает потенциалом для вызова противоречий внутри самой Европы. Политика в отношении Китая, Центральной Азии и соседей ЕС на Востоке -  темы, в которых ЕС в настоящее время не обладает убедительной стратегией. В то же время ЕС должен справиться с последствиями ухода США в качестве регулирующей державы из этих регионов. 

Это новое, первостепенное значение политики в отношении Китая едва ли нашло свое отражение на конференции. Между тем, необходимо в срочном порядке инвестировать в диалог с Китаем. Хотя опытный дипломат и представитель китайской номенклатуры Фу Ин и участвовала в обсуждении Мюнхенского форума по контролю над ядерным оружием, в целом глобальные вызовы исходящие от Китая, Индии и развивающейся Азией, в значительной степени игнорируются.

В Мюнхене в этом году было мало действительно программных выступлений - помимо речи главы МИД ФРГ Габриэля, пожалуй, можно отметить выступления эмира Катара шейха Тамима Аль-Тани и министра иностранных дел Ирана Мохаммада Джавада Зарифа. Последний предложил "всеобъемлющую" поэтапную архитектуру безопасности для региона Персидского залива, но отрицал ответственность Тегерана за текущую напряженную ситуацию, а также  избежал ответа на вопрос о праве Израиля на существование. Характеризующим политические погодные условия также стал тот факт, что на сделанные конкретные предложения не было никакой реакции.

ЕС: больше стратегии, больше отдачи

Сотрудничество внутри ЕС представляет смешанную картину: был достигнут прогресс в создании оборонных структур и процессов. Однако европейцам и трансатлантическим партнерам явно не хватает стратегий для борьбы с самыми большими факторами риска, будь то возможная эскалация ситуации на Ближнем Востоке, действия Северной Кореи или же разрушительная кибератака. Сделать ожидаемый "шаг назад от бездны" на Мюнхенской конференции по безопасности, таким образом, не удалось. Скорее, наоборот, некоторые дебаты, вероятно, еще больше подогрели существующие конфликты прозвучавшими там непримиримыми заявления, как это стало ясно, например, в конце дня дебатов по Ближнему Востоку. В частности, премьер-министр Израиля Беньямин Нетаньяху использовал свою речь с расчетом на СМИ, чтобы послать четкое предупреждение Тегерану: в ходе своего выступления он держал обломки иранского беспилотника, сбитого недавно над территорией Израиля.

Успокоения международной ситуации ожидать не стоит. Для внешней политики Германии и Европы это означает большие задачи, к решению которых они в настоящее время недостаточно готовы. Как настоятельно призывает министр иностранных дел Габриэль, немецкой и европейской внешней политике срочно необходимо стать более стратегической и эффективной, а также более активной и творческой, чтобы выжить в новых условиях борьбы систем и внести свой вклад в сокращение конфликтов. Времени для этого осталось немного. 

Эксперты DGAP Даниела Шварцер и Хеннинг Хофф