SWP Berlin: "Правительство США бьет по энергоснабжению Европы"

Вчера вышел в свет анализ центра SWP Berlin, работающего на правительство ФРГ,  по угрозам для европейской энергетики в контексте санкционной политики США против РФ. "Вестника Кавказа" предлагает перевод анализа с небольшими сокращениями.

С 2014 года правительства Соединенных Штатов и Российской Федерации вовлечены в геополитическое противостояние, которое носит преимущественно экономический характер. Помимо односторонних экономических санкций, правительство США полагается на экспорт сжиженного природного газа (СПГ). Этим Вашингтон хочет уменьшить не только доходы российского государства, но и зависимость Европы от импорта энергоносителей из РФ. В этом контексте федеральное правительство Германии, которое президент Дональд Трамп назвал "узником России", попадает под перекрестный огонь. Чем больше европейско-российская энергетическая торговля втягивается в конфликт между Вашингтоном и Москвой, тем более серьезными могут быть последствия для энергоснабжения Европы.

Использование инструментов экономической мощи в политике США в отношении России негативно влияет на интересы Европы и Германии. Влияние этой политики санкций на энергетические отношения между Европой и Россией в значительной степени отражено в текущей дискуссии о строящемся трубопроводе "Северный поток-2". Этот проект сталкивается с критикой не только в Европейском союзе и в Германии, но и в Вашингтоне. Правительство США изучает пути и средства, чтобы остановить этот проект.

Еще в 1960-х и 1980-х годах тогдашние администрации США пытались воспрепятствовать строительству российских трубопроводов, проходящих сегодня через Украину, с помощью сочетания элементов стимула и давления на своих европейских союзников. С 2015 года проект "Северный поток-2", связанный с высокими политическими издержками, ставит перед правительством ФРГ дилемму согласования правовых принципов, руководящих принципов внешней и европейской политики и экономических интересов. В то же время санкции США жестко ограничивают автономию действий Германии и Европы. Более того, в ЕС поставлены под угрозу не только энергетическая сплоченность, но и энергетическая безопасность в смысле конкурентного, опционально востребованного и стабильного предложения.

Односторонние санкции как средство американской политики в отношении РФ

Еще во времена холодной войны правительство США делало ставку прежде всего на односторонние экономические санкции, направленные на ослабление советского руководства в системном конфликте. Отправной точкой той политики санкций стал строгий односторонний режим экспортного контроля для товаров двойного назначения и товаров, связанных с обороной, который был преобразован в многостороннее эмбарго в координации с западными союзниками. Между 1951-м и 1992-м годами Вашингтон отказал Советскому Союзу и его преемнице, Российской Федерации, в использовании режима наибольшего благоприятствования в двусторонних торговых отношениях. После окончания холодной войны Соединенные Штаты ввели односторонние санкции в отношении уже российских компаний по производству вооружений из-за их экспорта в Иран, тем самым выборочно на ограниченное время исключив их из американского рынка. С конца 2012 года правительство США отказывается выдавать российским чиновникам, обвиняемым в нарушениях прав человека и коррупции, визы и блокирует их активы, если они находятся под юрисдикцией США.

В марте 2014 года правительство США ввело гораздо более широкие санкции в ответ на включение Крыма в состав Российской Федерации. Министерство торговли и иностранных дел США ужесточило контроль за экспортом товаров и технологий двойного назначения, а также военных товаров, технологий и услуг. В то же время Управление по контролю за иностранными активами (OFAC) при министерстве финансов США начало включать физических и юридических лиц из близкого окружения высшего руководства России в санкционные списки, т.н. списки SDN. На основании этой меры активы включенных в списки лиц могут быть заморожены. Кроме того, физическим и юридическим лицам в США запрещено вступать в деловые отношения с этими персонами. Запрет носит гражданский и уголовный характер и распространяется на те компании, которые более чем на 50% принадлежат или контролируются российскими физическими лицами, организациями или структурами, указанными в санкционных списках.

Причины для включения в список SDN изложены в четырех исполнительных распоряжениях президента США Барака Обамы в период с марта по декабрь 2014 года, которые были приняты Конгрессом в августе 2017 года. К ним относятся действия, которые "подрывают демократические процессы или институты Украины и угрожают миру, безопасности, стабильности, суверенитету или территориальной целостности страны".

Наконец, российские физические лица, организации и учреждения регулярно попадают под действие более чем 30 односторонних режимов санкций США, которые, в частности, нацелены против "распространения оружия массового уничтожения, транснациональной преступности, а также ряда государственных и негосударственных акторов". Текущие списки включают действия России, связанные с некоторыми государствами, такими как Сирия, Иран и Северная Корея, а также !"кибератаками" и "вмешательством в президентскую кампанию США в 2016 года". Государственный департамент США заявил, что Кремль причастен к отравлению бывшего сотрудника российской разведки Сергея Скрипаля в Соединенном Королевстве, Вашингтоне ввел дополнительные торговые санкции против России, первая часть которых вступила в силу в августе 2018 года.

Учет европейских интересов при Обаме

Президент Барак Обама крайне осторожно подходил к использованию односторонних санкций США против одного из крупнейших в мире экспортеров энергии. Ввиду большого объема импорта энергоносителей европейскими союзниками из России, его администрация выносила за скобки санкций текущее производство и экспорт российской нефти и газа. Вместо этого штрафные меры были направлены на долгосрочную эксплуатацию и эксплуатацию нефтяных ресурсов в Арктике и глубоководных месторождениях, а также сланцевой нефти. Эти шаги были предприняты в тесной консультации с европейцами, которые, в свою очередь, согласовали свои односторонние санкции с Вашингтоном.

В частности, с июля 2014 года администрация Обамы ввела новые так называемые отраслевые санкции, нацеленные исключительно на увеличение затрат на долгосрочное развитие российского энергетического сектора. OFAC начали включать российские компании в финансовом, оборонном и энергетическом секторах в список для определения отраслевых санкций (SSI).

Европейско-российская энергетическая торговля как цель для санкций

В августе 2017 года двухпартийное большинство в Конгрессе расширило существующие санкции против России… Закон "о противодействии противникам Америки посредством санкций" (CAATSA) от 2017 года, нацеленный также против Ирана и Северной Кореи, был принят вопреки воле президента Трампа. CAATSA сократила возможности для облегчения первичных санкций, введенных в соответствии с четырьмя исполнительными указами, и потребовала от администрации ужесточить как первичные, так и вторичные санкции. Последние не направлены против физических и юридических лиц США, но делают определенные действия иностранных физических и юридических лиц "доступными для санкционирования". Таким образом, Конгресс создал правовые предпосылки для использования до сих пор более осторожных односторонних санкций в качестве мощного инструмента политики США в отношении России, направленного на сдерживание российской экономики. В частности, экспорт энергоносителей из России может стать целью санкционной атаки в случае фактической реализации вторичных санкций.

Закон о поддержке свободы Украины от 2014 года (UFSA), расширенный пунктом 225 CAATSA, позволяет президенту исключать из жизненно важного американского финансового рынка иностранных лиц, которые делают "значительные" инвестиции в определенные нефтяные проекты, а также финансовые учреждения, которые участвуют в "значительных" транзакциях для этих проектов и российских SDN. UFSA также предписывает принятие первичных санкций против "Газпрома" в форме средне- и долгосрочного запрета на инвестиции и финансирование для граждан США. Однако они не вступят в силу до тех пор, пока администрация США не придет к выводу, что компания, как было доказано, лишает Украину, Грузию, Молдову или союзников по НАТО значительных объемов поставок природного газа по политическим причинам.

Потенциально самый строгий пункт 232 CAATSA для энергоснабжения в Европе позволяет американскому президенту вводить вторичные санкции в отношении физических и юридических лиц, участвующих в строительстве, обслуживании, восстановлении и ремонте нефте- и газопроводов, при условии, что единовременные инвестиции составят более 1 млн долларов США, или более 5 млн долларов США в течение 12 месяцев, что быстро достигается при инвестировании в энергетический сектор. В список трубопроводов, которые могут быть затронуты этой санкцией, помимо трубопроводов "Северный поток", "Голубой поток" и "Турецкий поток", входит и газопровод "Северный поток-2". Кроме того, положения пункта 232 также применяются к трубопроводам, проходящим через Беларусь и Польшу или, как это ни парадоксально, даже через Украину. Санкции также могут быть использованы и против подводящих трубопроводов к экспортным терминалам СПГ для поставок в Европу и Азию.

В конце октября 2017 года Государственный департамент США дал понять, что трубопроводные проекты, начатые до 2 августа 2017 года, включая инвестиции, сделанные до сих пор, не будут затронуты возможными вторичными санкциями в соответствии с пунктом 235. Однако речь идет всего лишь о руководстве (Guidance), которое может быть изменено администрацией США в любое время.

"Северный поток-2" в любом случае находится в самом центре критики. С тех пор, как российско-европейский консорциум решил построить трубопровод летом 2015 года, проект подвергся межпартийной критике в Соединенных Штатах, ЕС и Германии. Федеральное правительство заняло изначально позицию, которая сводится к тому, что это коммерческий проект, который рассматривается в соответствии с немецким законодательством и не подпадает под регулирование ЕС. Из-за такой позиции Берлин столкнулся с критиками в Вашингтоне, Брюсселе и Варшаве, которые используют политическое давление, чтобы "свалить" проект. Санкции США могут также быть использованы.

Принятие CAATSA свидетельствовало о разрушении консенсуса по обе стороны Атлантики относительно того, каким должен быть ответ на действия России. На слушаниях в Конгрессе в конце лета 2018 года сенаторы и парламентарии жаловались на ограниченное влияние односторонних санкций США, введенных в тесной консультации с ЕС, а также на их слишком слабую реализацию и задействование администрацией Трампа. После формирования Палаты представителей существующие санкции могут быть еще более ужесточены и расширены. В Конгрессе уже есть несколько проектов, некоторые из которых предусматривают расширение списка российских компаний как SDN. Значительное влияние подобных шагов стало очевидным в апреле 2018 года, когда цены на алюминий взлетели после включения в список "Русала", второго по величине производителя алюминия в мире. Если Сенат США примет "Акт о защите американской безопасности от агрессии Кремля" 2018 года, то санкции США могут поставить под угрозу еще большее число энергетических проектов.

Экономические последствия

Поскольку нынешние санкции США направлены на усложнение будущей разведки и добычи нефти и газа российскими компаниями, их влияние на текущую добычу нефти и газа в России и экспорт энергоносителей до сих пор было довольно низким. Тем не менее они заставили компании отказаться от дорогостоящих проектов и разработки новых крупных месторождений, сконцентрировавшись на увеличении добычи на ранее разработанных месторождениях и открытии небольших месторождений. В результате продолжающаяся добыча и экспорт сырой нефти и природного газа могут быть увеличены, несмотря на санкции.

Также был завершен проект "Ямал" стоимостью 27 миллиардов долларов, которым руководит российская энергетическая группа "Новатэк". Проект предусматривает добычу природного газа, сжижение его до СПГ и последующий экспорт через арктический порт Сабетта на востоке полуострова Ямал. Помимо "Новатэк" в проекте участвуют Китайская национальная нефтяная корпорация и Фонд Шелкового пути, а также французская компания Total. Проект был запущен в конце 2013 года, а в 2017 году консорциум начал первый экспорт. Годовая мощность составляет 16,5 млн тонн. Одна из поставок также была осуществлена в Эверетт, штат Массачусетс, в январе 2018 года, что свидетельствует о высокой конкурентоспособности российского СПГ. Несмотря на действующие санкции против российских участников проекта, продажа может быть юридически оформлена французским дилером и заключена на французском танкере.

Непосредственно санкции США повлияли, в частности, на проекты, которые российская "Роснефть" предприняла вместе с американской компанией Exxon в Карском море, итальянской ENI в Баренцевом море и Exxon и ENI в Черном море. Кроме того, британско-голландская Shell вышла из проекта офшорной добычи природного газа на Сахалине после того, как Министерство торговли США классифицировало его как проект по добыче нефти. В целом, энергетические последствия санкций для России были гораздо менее значительными, чем, скажем, снижение цены на нефть в два раза между серединой 2014 года и концом 2016 года, после чего последовало медленное восстановление цен в 2017 и 2018 годах. Однако влияние снижения нефтяных цен на энергетическую отрасль было значительно смягчено девальвацией рубля, поскольку это привело к снижению издержек для компаний.

Сможет ли Россия продолжать экспортировать нефть и газ в нынешних масштабах в будущем, неясно. В качестве технологии, необходимой для поддержания стабильной добычи нефти в России в долгосрочной перспективе, рассматривается гидроразрыв пласта. Эта технология необходима как для уже эксплуатируемых месторождений, так и для разработки новых нетрадиционных месторождений. Санкции США в области гидроразрыва пласта и нетрадиционной добычи затронули в основном совместные предприятия с участием французской Total и Shell (Баженовская свита в Западной Сибири), а также Exxon.

Чем дольше сохраняются санкции США, тем быстрее и сильнее может начаться спад добычи российской нефти. Соответствующие инвестиционные циклы составляют, минимум, от 5 до 12 лет. Это означает, что после 2022–2025 годов может возникнуть угроза падения добычи российской нефти и природного газа, что будет иметь достаточно устойчивые последствия для и без того крайне неустойчивых рынков.

К структурным последствиям относится также и то, что санкции США ограничивают глобальную деятельность российских корпораций и замедляют их интернационализацию, как в случае с негосударственной компанией "ЛУКОЙЛ". С другой стороны, российские корпорации, в которых доминирует государство, извлекают выгоду из прямого обращения к государственным фондам и смогли еще больше увеличить свою долю в российской добыче и разведке. Этот эффект не совсем отвечает интересам ЕС и правительства США. Еще более серьезным, однако, является то, что санкции США в отношении западных компаний создают большую правовую серую зону с высокими рисками, которые компании должны оценить в своих расчетах затрат и выгод для участия в проектах в России. Основное значение здесь играют меры в финансовом секторе. Поскольку энергетические отношения между Соединенными Штатами и Россией значительно сократились, воздействие санкций особенно серьезно для третьих сторон, и особенно для европейских компаний. Так, санкции США оказывают все большее давление на европейские энергетические компании, чтобы они свернули свою деятельность на российском рынке, что, однако, ослабляет их рыночные позиции.

В результате вакуум позволяет конкурентам из Китая, Индии, а также с Ближнего Востока расширять свою деятельность. Суть проблемы заключается в том, что государственные нефтегазовые компании могут резко нарастить свою долю на рынке, что может повлиять на механизмы торговли и ценообразования в среднесрочной перспективе. Даже с односторонними санкциями США против России, Ирана и Венесуэлы, государственные рыночные интервенции завоевывают пространство и усиливают политическую инструментализацию рынков. Все это может иметь далеко идущие последствия для энергетической безопасности Европы, которая в дальнейшем будет все больше зависеть от поставок этих государственных компаний.

Экспорт американского СПГ в Европу

Благодаря сланцевой революции Соединенные Штаты стали главным игроком на мировом рынке нефти и газа. Согласно по данным BP, в период между 2010-м и 2017-м годами американские энергетические компании смогли увеличить суточную добычу нефти на 73 процента. Экспорт вырос на 157 процентов. За тот же период экспорт природного газа вырос на 28 процентов. В 2017 году Соединенные Штаты были крупнейшим в мире производителем как нефти, так и природного газа. С тех пор как Конгресс снял запрет на экспорт сырой нефти от 2015 года, по информации Управления энергетической информации США ее экспорт вырос с 465 тысяч баррелей до 1,2 миллиона баррелей в сутки в 2017 году. По оценкам Международного энергетического агентства, 80 процентов роста глобального спроса нефти будет в ближайшее десятилетие будет покрыто со стороны США.

С ростом цен на нефть ее добыча в США продолжает расти. При этом в качестве сопутствующего продукта добывается и больше природного газа. В США работает два терминала, Сабине Пасс с 2016 года и Корпус-Кристи с ноября 2018 года. Оба терминала имеют возможность экспортировать 35 миллиардов кубометров газа в год. Но в 2019 году будет добавлено еще 55 миллиардов кубических метров мощности. Это примерно соответствует немецкому газопотреблению. К 2020 году экспортный потенциал США может составить около 100 миллиардов кубических метров в год. В 2017 более 10 процентов экспорта СПГ из США пришлось на Европу.

Наличие безопасной и конкурентоспособной энергии в их собственной стране защищает Соединенные Штаты от событий на энергетических рынках. США сейчас самодостаточны. Таким образом, правительство США достигло главной цели в области внешней политики и получило значительную свободу действий в международных отношениях.

Сейчас в США добывается так много нефти и газа, что не хватает ресурсов по их переработке и транспортировки. Чтобы поддерживать производственный бум производители в США ищут рынки сбыта для своего сжиженного природного газа. Таким образом, санкции США основаны не только на геополитическом расчете, чтобы уменьшить зависимость европейцев от импорта энергоносителей из РФ, но также нацелены на обеспечение ощутимых экономических интересов Вашингтона, таких как сокращение торгового сальдо и создание новых рабочих мест. Для политики президента Трампа "Америка прежде всего" политика энергетического доминирования одновременно и цель, и средство. Вместе с Трампом в Белый дом пришло мышление, при котором речь идет о чистой максимизации прибыли и куда меньше о балансе интересов с давними партнерами и союзниками в области энергетики и климатической политики. Торговый дисбаланс в отношениях с Германией для него является "бельмом на глазу". Если ФРГ начнет импортировать больше сжиженного природного газа из США, то баланс в пользу Соединенных Штатов будет смещаться. Кроме того, скажется разница между ценами на энергоносители в США и Европе, что грозит последствиями для Европы как центра промышленности и европейской конкурентоспособности.

В тарифном споре между США и ЕС импорт СПГ из США уже давно стал разменной монетой, как показала встреча президента Трампа и президента Европейской комиссии Жан-Клода Юнкера в июле 2018 года. В любом случае СПГ становится все более важным элементом в управлении портфелем и торговле для европейских импортеров. Что касается СПГ, то здесь политические интересы и бизнес-расчеты совпадают. Например, в 2013 году федеральное правительство предоставило кредитную гарантию для канадского СПГ-терминала Goldboro. В Германии в настоящее время обсуждается строительство трех терминалов СПГ в Штаде, Брунсбюттеле и Вильгельмсхафене.

Пока непохоже, что американский СПГ мог бы обойтись для европейского рынка дешевле российского трубопроводного газа в краткосрочной и долгосрочной перспективе. Американский СПГ все еще слишком дорог, чтобы быть по-настоящему конкурентоспособным. Европейский газовый рынок поглощает объемы газа, не принятые в других местах, поскольку другие потребители более привлекательны, ведь они платят более высокие цены. Разница в ценах между Дальним Востоком и Европой по-прежнему значительна, поскольку цены на СПГ в Азии составляют 9,8 долларов США за млн БТЕ (млн Британских тепловых единиц, взято среднее значение для 2018 года) и всего 7 долларов США за млн БТЕ на биржах Великобритании. Кроме того, все крупные клиенты находятся в северном полушарии и, следовательно, следуют потреблению той же сезонной кривой. Европейские терминалы СПГ имеют пропускную способность 150 миллиардов кубометров в год, но в настоящее время они загружены менее чем на четверть своей мощности. Однако если российские объемы будут заменены в больших масштабах, терминалы могут достичь своих пределов.

Европейские потребители газа извлекли выгоду из конкуренции на газовых рынках, которая началась в результате бума сланцевого газа в США и "наводнения" СПГ. Цены упали, даже если контракты с так называемыми минимальными обязательствами по поглощению ("бери или плати") европейских компаний с "Газпромом" обеспечивают российскому газовому гиганту продажи в среднесрочной перспективе. Доля "Газпрома" на рынке более 35 процентов в ЕС является результатом долгосрочных контрактов и ценовых сигналов.

Но давление на Европу с целью вынудить ее импортировать больше американского СПГ будет продолжать расти. Например, двухпартийное большинство в Конгрессе настаивает на предотвращении строительства и эксплуатации российских газопроводов. Кроме того, в текущем торговом споре с Вашингтоном правительство Китая наложило 10-процентный штрафной таможенный сбор на импорт СПГ в США.

Все более острая направленность санкционной политики США на поставки российского природного газа довольно примечательна. Поскольку экспорт нефти вносит гораздо больший вклад в российский бюджет, бюджетные доходы российского правительства могут быть более эффективно сокращены именно в этой сфере. Но в декабре 2018 года в преддверии встречи ОПЕК+ администрация Трампа призвала не уменьшать значительно уровень добычи нефти. Администрация Трампа при этом действовала с оглядкой на собственный электорат и санкции против Ирана. Концентрируясь вместо этого на борьбе с экспортом российского газа и уменьшении его доли на рынке в ЕС, Вашингтон не только получает горячую поддержку в Польше, но и предоставляет американским компаниям преимущество в конкуренции за долю европейского рынка. То есть, фактор, отрицательно влияющий на импортные возможности европейцев с точки зрения рынка, для администрации Трампа наоборот стал преимуществом.

Выводы

Геополитический спор между Соединенными Штатами и Российской Федерацией угрожает "перемолоть" европейское и немецкое энергоснабжение. Если правительство США возьмет под прицел экспорт российского газа, это нанесет болезненный удар по индустрии Европы и конкурентоспособности континента. Ввиду быстро сокращающегося внутреннего производства природного газа даже при стагнирующем спросе на газ сегодня ЕС сталкивается с более высокими потребностями импорта, чем это предполагалось еще несколько лет назад. Учитывая растущий спрос на газ в Европе с 2017 года, с точки зрения рынка можно сказать, что российский природный газ будет покрывать "базовую нагрузку" ЕС в 2020-х годах. После того как "Газпром" поставил европейцам рекордный объем в 194 миллиарда кубометров в 2017 году, экспорт, вероятно, окажется еще выше в 2018 году. Для этого есть три экономические причины: российский природный газ не только поступает из крупнейшего по объему коллектора, но и в настоящее время является наиболее экономически эффективным. Месторождения в Западной Сибири и на полуострове Ямал имеют избыточную мощность от 130 до 150 миллиардов кубометров в год. С другой стороны, у "Газпрома" есть необходимая и диверсифицированная экспортная инфраструктура. Все это дает компании возможность гибко реагировать на действия конкурентов. Но Россия все больше ориентируется на Азию, так что исходное положение будет продолжать изменяться. Диверсификация также является необходимостью для ЕС.

Давление со стороны Вашингтона будет продолжаться, особенно в отношении "Северного потока-2". Если проект "Северный поток-2" будет обложен вторичными санкциями США, ЕС придется больше полагаться на функционирование украинского транзитного коридора и покупать СПГ. В период холодной погоды в феврале-марте 2018 года пропускная способность экспортных трубопроводов из России была сильно загружена.

В любом случае вторичные санкции США серьезно ограничат автономию действий ЕС. Ввиду такого развития событий в ЕС должен быть достигнут консенсус. Независимо от того, как Брюссель или государства-члены ЕС настроены по отношению к "Северному потоку-2", европейцы должны принять по этому поводу суверенное решение. Воздействие на европейские компании или на европейские специализированные компании, прокладывающие трубопроводы на морском дне, является еще более серьезным. Санкции затрагивают не только частные экономические интересы, но и стратегически важные технические навыки и знания для Европы.

Только если европейцы найдут единый ответ на действия Вашингтона и Москвы, европейское энергоснабжение будет гарантировано в долгосрочной перспективе, а европейская автономия в этой важной области политики будет сохранена. В частности, рекомендуется быстрое включение всех соответствующих правовых основ США в приложение к оборонному законодательству ЕС. Кроме того, в качестве меры предосторожности область деятельности европейской компании специального назначения для облегчения платежей за пределами долларовой зоны должна также включать российский бизнес в дополнение к Ирану. В конце концов, ЕС и Германия должны продолжать самостоятельную работу по диверсификации и увеличению импорта СПГ, не в последнюю очередь в качестве политического сигнала как для Вашингтона, так и для Москвы.