ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-РАЙОННОГО ДЕЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ РЫНКОВ В АЗЕРБАЙДЖАНЕ

Необходимость изменения АРД с точки зрения развития экономического потенциала Азербайджанской Республики
В настоящее время в Азербайджане осуществляются масштабные экономические реформы, имеющие в том числе целью обеспечить опережающее развитие ненефтяного сектора экономики. При этом, развитие рыночных отношений приводит к тому, что административное вмешательство в экономику сводится до минимума. На протяжении долгих лет, начиная с 2004 года в стране реализуется несколько этапов программы социально-экономического развития регионов, которая значительно стимулировала развитие не нефтяной сферы и способствовала повышению экономического потенциала регионов страны. В результате стал стимулироваться процесс создания внутренних рынков, дающих толчок развитию местных хозяйственных комплексов. Учитывая сказанное уже сейчас возникает необходимость в совершенствовании не только ряда функций местных органов власти и привести их в соответствии со сложившимися реалиями, но и создать новую сеть административно-районного деления, в связи с выдвигающимися на передний план приоритетами социально-экономического развития территорий, повышения их экономической самостоятельности, уменьшения зависимости от дотаций из центра. Кроме всего прочего, в последние годы центр активности в реализации задач на местах переносится в муниципалитеты. В частности, за последние годы муниципалитеты приобрели позитивный опыт в решении таких вопросов, как снабжение питьевой водой населения Губы, Габалы, Исмаиллы и Гейгеля, ремонт проселочных дорог в Агджабеди, Балакене, Геранбое и Джалилабаде, уход за зданиями учреждений образования в Хачмазе, снабжение водой для орошения в Барде, Кюрдемире и Тертере, сбор и транспортировка бытовых отходов в Бинагадинском и Сабунчинском районах Баку [1].
Таким образом, формирование территориальных органов исполнительной власти в новых условиях должно осуществляться с учетом повышения социально-экономической регулятивной функции муниципалитетов в городах и сельских районах республики. Как показывает опыт целого ряда стран, правильное сочетание всевозможных выборных, законодательных и исполнительных органов власти создает предпосылки для своевременного решения всех вопросов связанных с обеспечением нормального функционирования местных служб социальной и хозяйственной инфраструктуры.
Особенностью АРД является то, что границы районов определяют характер границ сельских административных единиц. Кроме этого, для определения размеров административных районов на первый план выдвигаются доступность центра и компактность территории, приближение власти к населению, создание удобных условий для эффективной деятельности местного аппарата самоуправления, повышение активности населения для реализации своих прав и обязанностей при минимальных затратах времени и средств.
Еще одним моментом, имеющим важное значение, является восстановление сетки экономического районирования формирующейся на базе сетки административного районирования.
В период рыночной эйфории в конце 1980-х – начале 1990-х годов практика регионального планирования и хозяйственного освоения территорий была признана неэффективной, и от нее пришлось отказаться. Эта участь не минула и экономического районирования. Как-то само собой о нем забыли. Однако в последующем экономическое районирование (зонирование) вновь было признано эффективным и последующая реализация программ социально-экономического развития регионов опиралась именно на этот вид районирования, учитывающего особенности территориальной организации хозяйства. Во многих странах существует ныне и успешно осуществляется практика, когда на основе разработки сети экономического районирования выделяются наиболее отсталые регионы, намечается комплекс долгосрочных мероприятий по их развитию. При этом применяемая система планирования основана не на жестком директивном методе, подлежащем к обязательному исполнению хозяйственными субъектами, а на комплексе мер рекомендательно-правового характера создающих с одной стороны нормативно-правовой климат для деятельности этих субъектов, а с другой стороны содержащий прогнозы ожидаемые от их деятельности. На основе этих прогнозов составляется расходная часть бюджета направленная на поддержку отсталых районов и отраслей. [2]
Как известно само по себе косметическое изменение границ административных районов мало чего даст. Опыт последних лет красноречиво об этом свидетельствует. Вычленение ряда районов их старых обернулся лишь простым перераспределением административных полномочий не более. Поэтому всякое изменение в существе административно-районного деления следует осуществлять по мере создания соответствующих предпосылок включающих в себя такие важные условия, как: изменение всей системы административного управления; усиление функций демократических институтов (местных органов власти - муниципалитетов); разработка механизмов взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти на местах; доведение экономических отношений до такой степени развития, когда в руках государства остаются лишь соответствующие кредитно-финансовые рычаги позволяющие ему оказывать влияние на деятельность субъектов хозяйствования; увеличение потребности со стороны государства в проведении комплексной региональной политики и пр.
Лишь при создании таких условий можно говорить о возможности серьезного изменения административно-территориального и в частности административно-районного деления.
Еще в начале 1990-х годов было установлено, что в зависимости от местных условий количественные характеристики административных районов, доступных к управлению, в разных регионах будут дифференцироваться. Было также определенно, что в условиях Азербайджанской Республики доступными к управлению можно считать административные районы, которые находятся на максимальном расстоянии между райцентрами и отдаленными населенными пунктами в пределах 35-40 км (в виде исключения до 50 км) в низменных и до 23-25 км в горных территориях. При этом райцентр должен занимать по возможности центральное положение на территории соответствующего района: наиболее отдаленные населенные пункты должны иметь равноудобные условия для связи именно со своим центром.
Целесообразнее было бы так организовать административные районы, прилегающие к границам, чтобы охват их территории был бы как можно более большим. Это позволит сделать приграничные районы более притягательными для самодеятельного населения окрестных мест, уменьшить отток населения с окраин в крупные города, особенно Баку, сцементировать систему населенных пунктов ориентированных на свой районный центр. Большие размеры территории это еще и дополнительные возможности для эффективного использования природного потенциала приграничных районов, где в силу нового статуса, потребность в этом может значительно возрасти.

Экономические реформы в Азербайджане как условия для совершенствования административно-районного деления
Развитие азербайджанской экономики на современном этапе выдвигает необходимость увеличения доли отраслей ненефтяного сектора. Стимулирующие указы и постановления президента и правительства Азербайджанской Республики, принятые в последнее десятилетие создают основу для формирования региональных рынков, контуры которых очевидно просматриваются в предложенном в 2004 году экономическом районировании Азербайджанской Республики. Нынешние экономические районы включают в себя административные единицы характеризующиеся определённым экономико-географическим положением, территориально-хозяйственным единством, своеобразием природных и экономических условий и исторически сложившейся производственной специализацией. При этом, за основу этого экономического районирования было взято соответствующее районирование имевшее место в советский период, правда в значительной степени модернизированное и приведенное в соответствие с границами нынешних административных районов.
Примечательно, что многие министерства и ведомства при осуществлении своих функций на местах в той или иной степени опираются именно на сетку экономического районирования, включающую в настоящее время 10 экономических районов. При этом у каждого из таких ведомств существуют свои критерии при определении границ территориальных подразделений. Так, в введении Министерства налогов находятся 14 территориальных управлений [3], в ведении Министерства юстиции Азербайджанской Республики – соответственно 12 территориальных управлений, включая Баку и Нахичеванскую Автономную Республику [4] и пр.
При этом, стоит отметить, что территориальные структуры министерств и ведомств постоянно совершенствуются и приводятся в максимальное соответствие с принципами, лежащими в основе экономического районирования, т.е. наиболее общими природными и экономическими условиями, наличием внутрирайонных устойчивых и интенсивных хозяйственных связей и пр. Так, 29 марта 2016 года в целях формирования прозрачной и эффективной системы управления в области культуры в соответствии с «Концепцией культуры Азербайджанской Республики», утвержденной Распоряжением Президента Азербайджанской Республики от 14 февраля 2014 года было издано постановление, согласно которому были созданы 15 отделов культуры и туризма Министерства культуры и туризма Азербайджанской Республики.
Сходство и различия в пределах и между районами были наиболее наглядно продемонстрированы в процессе создания паспортов экономических районов. Работа проводилась НИИ экономических реформ Минэкономразвития (МЭР) Азербайджана и первичные варианты социально-экономических паспортов 9 экономических районов страны были представлены в июне 2010 года.
Паспорта были созданы с целью формирования информационной базы, отражающей существующую картину социально-экономического состояния экономических районов, природные и трудовые ресурсы.
Во время разработки паспортов было проведено ознакомление с опытом иностранных государств в этой области, собрана и размещена социально-экономическая информация по экономическим районам Азербайджана. В паспортах были изложены такие данные, как территория экономических районов, рельеф, климат, запасы полезных ископаемых, экономический потенциал и другие основные показатели, а также были использованы различные таблицы, диаграммы и изображения. Паспорт содержит информацию о текущей социально-экономической ситуации регионов, естественных и трудовых ресурсах, территории, экономическом потенциале и другую информацию по 17 различным разделам[5].
Сказанное позволяет сделать вывод, что проводимые в стране социально-экономические реформы стимулируют формирование укрупненных административных формирований. В основе таких административных формирований лежат региональные рынки с четко выраженной структурой, которая может включать в себя единый региональный рынок товаров и услуг включая рынок потребительских товаров, рынки средств производства, земельных ресурсов, рабочей силы; территориальный финансовый рынок, включая рынок ценных бумаг, валютно-денежный, ипотечный, кредитный рынок; рынок недвижимости; рынок прав собственности; рынок информаций, знаний, ноу-хау и другие.
Проводимые в стране реформы несомненно способствуют формированию региональных рынков, а реформы в управлении подводят к тому, чтобы вмешательство в дела субъектов хозяйствования носило ограниченный характер и осуществлялось с целью повышения их эффективности, а значит и эффективности развития региональных рынков. Из учета позитивного опыта зарубежных стран можно отметить, что к основным принципам современного регионального управления как совокупности принципов целенаправленного воздействия на социально-экономические процессы, протекающие в регионе, относятся принципы децентрализации, партнерства, субсидиарности, мобильности и адаптивности.
Суть принципа децентрализации заключается в перемещении принятия решений от центральных органов управления к субъектам рынка. Этот принцип ограничивает монополию регионального управления, обеспечивает экономическую свободу субъектов хозяйствования в регионе. При этом, управление функционированием и развитием региона предполагает скоординированное воздействие, реализацию комплекса управляющих воздействий со всех трех уровней управления – центрального, регионального и муниципального.
Важно отметить, что в нынешних условиях управление региональными рынками включает также необходимость обеспечения перехода экономики на инновационную модель развития.
Так, в Концепции развития «Азербайджан – 2020: взгляд в будущее» за основу взята экономическая модель экспортной направленности и предусмотрено, что повышение конкурентоспособности и усовершенствование структуры экономики будут способствовать росту ненефтяного экспорта. Поощрение и расширение инновационной деятельности, наряду со стремительным развитием ненефтяной промышленности, создадут благоприятную почву для формирования в стране экономики, основанной на знаниях.
Особого внимания заслуживает то обстоятельство, что согласно Концепции предусматривается повышение оперативности местных органов управления в принятии экономических решений. Будут осуществлены специальные проекты по развитию сельской местности, продолжены меры по улучшению инфраструктуры и социальных услуг.
Предусматривается, что улучшение инфраструктурного обеспечения, расширение применения информационных технологий в регионах страны, формирование региональных центров развития с учетом конкурентных преимуществ туристических и рекреационных зон, территориально-производственных кластеров по приоритетным отраслям экономики, каждого региона ускорят социально-экономическое развитие регионов [6].
Необходимость осуществления управления региональными рынками выдвигает на первый план задачу внедрения практики регионального менеджмента, который может представлять собой совокупность принципов, методов, форм и средств воздействия на хозяйственную деятельность региона. Региональный менеджмент можно рассматривать как науку и практику управления социально-экономическими процессами региона в условиях рыночной экономики. Научные основы регионального менеджмента представляют собой систему научных знаний, которая является его теоретической базой, включающей принципы регионального менеджмента; методы и модели регионального менеджмента; механизмы регионального менеджмента; система регионального менеджмента [7].
Известно, что стратегическое планирование является важнейшей компонентой менеджмента и, в частности, регионального. Осуществляемая в Азербайджане комплексная программа социально-экономического развития регионов основывается на принципах стратегического планирования и имеет цель повысить уровень благосостояния жителей, обеспечить такой уровень социального развития регионов при котором качество жизни его населения определяется уровнем и эффективностью производства в его пределах. Ключевыми задачами экономического развития регионов являются: привлечение в регион новых производств, модернизация структуры производства, развитие имеющихся производств, и прежде всего развитие инфраструктуры жизнеобеспечения и жизнедеятельности населения, создание рабочих мест.
В свете решаемых комплексных задач регионального развития ответственность за их непосредственную реализацию несут региональные органы государственной власти и управления. Сейчас в условиях наличия в пределах одного экономического региона нескольких административных районов сложно обеспечивать их согласованное взаимодействие в рамках ставящихся задач. Однако в перспективе, в условиях продолжения нынешней направленности экономических реформ на передний план могут выдвинуться задачи приведения административных механизмов на местах в соответствии с требованиями сегодняшнего времени, когда комплексные вопросы регионального экономического развития решаются посредством всесторонней административной поддержки.

литература
1. Выступление исполнительного секретаря Национальной ассоциации городских муниципалитетов Азербайджана, координатор национальных ассоциаций Ази Акберова на III Общереспубликанском форуме председателей муниципалитетов 24 июня 2014г. http://www.trend.az/azerbaijan/society/2288033.html
2. Лескин В.Н., Швецов А.Н. «Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития» М. 1997г.
3. Территориальные налоговые управления и департаменты Министерства налогов Азербайджанской Республики http://www.taxes.gov.az/modul.php?name=elaqe&cat=4
4. Региональные отделения Министерства юстиции Азербайджанской Республики http://www.justice.gov.az/resh.php
5. Azərbaycanın iqtisadi rayonlarının sosial-iqtisadi pasportları hazırlanmışdır http://www.ier.az/az/snews.php?id=232
6. (Концепция развития "Азербайджан-2020: взгляд в будущее". Официальный сайт Президента Азербайджанской Республики http://www.president.az/files/future_ru.pdf с 20-21)
7. Е.Г. Коваленко, Г.М. Зинчук, С.А. Кочеткова, С.И. Маслова, Т.И. Полушкина, С.Г. Рябова, О.Ю. Якимова «Региональная экономика и управление» с. 87-88 издательский дом «Питер»

Ильгар Велизаде Институт экономики НАНА

"Geostrategiya" jurnalı № 06 (36) NOYABR-DEKABR 2016